Un ‘diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva’, ma obbligatoria…

Breve commento alle conclusioni dell’Avvocato Generale C.G.C.E. Juliane Kokott del 19 novembre 2009 sulla obbligatorietà del tentativo di conciliazione presso il Co.Re.Com

 

Interessata da una questione pregiudiziale del Giudice di Pace di Ischia, la Corte di Giustizia delle Comunità Europee (C.G.C.E.) si dovrà a breve pronunciare (cause C-317 – 320/08) sulla compatibilità tra la previsione dell’art.3 e 13 dell’Allegato A della delibera 173/07/CONS, che dichiara improcedibile il ricorso in sede giurisdizionale in materia di telecomunicazioni non preceduto dal tentativo di conciliazione presso il Corecom, e l’art.34 della direttiva 2002/22/CE, dedicato alla ‘Risoluzione extragiudiziale delle controversie’.

In particolare, il Giudice del rinvio, nel caso di specie, “vede nel carattere obbligatorio della conciliazione un ostacolo illegittimo alla tutela giurisdizionale”, motivo dell’interessamento in via pregiudiziale della Corte.

Il 19 novembre u.s. sono state dunque pubblicate le ‘conclusioni generali’ dell’Avvocato Generale (A.G.) Juliane Kokott che già ben rappresentano i termini della questione, che andiamo brevemente a commentare.

In realtà, la questione verte anche sulla impossibilità di adibire il Corecom da parte dei ricorrenti, ma limiteremo la nostra riflessione sulla parte che più direttamente riguarda l’organo conciliativo.

Preliminarmente, conviene richiamare il contenuto degli articoli oggetto di interpretazione.

.           Il quarantasettesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22, relativo alla risoluzione delle controversie, è così formulato:

«[…] Devono essere definite procedure efficaci di risoluzione delle controversie insorte tra consumatori, da un lato, e dall’altro, le imprese che forniscono servizi di comunicazione accessibili al pubblico. Gli Stati membri dovrebbero tener pienamente conto della raccomandazione 98/257/CE della Commissione, del 30 marzo 1998, riguardante i principi applicabili agli organi responsabili dalla risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo».

Quindi, l’art. 34 della direttiva 2002/22, rubricato «Risoluzione extragiudiziale delle controversie», dispone quanto segue:

«1. Gli Stati membri provvedono affinché esistano procedure extragiudiziali trasparenti, semplici e poco costose per l’esame delle controversie irrisolte, in cui sono coinvolti i consumatori, relative alle questioni contemplate dalla presente direttiva. Gli Stati membri provvedono affinché tali procedure consentano un’equa e tempestiva risoluzione delle controversie e, nei casi giustificati, possono adottare un sistema di rimborso e/o di indennizzo. Gli Stati membri possono estendere gli obblighi di cui al presente paragrafo alle controversie che coinvolgono altri utenti finali.

2. Gli Stati membri provvedono affinché le rispettive legislazioni nazionali non ostacolino la creazione, a un adeguato livello territoriale, di uffici e servizi on line per l’accettazione di reclami, incaricati di facilitare l’accesso dei consumatori e degli utenti finali alle strutture di composizione delle controversie.

[…] 4. Il presente articolo non pregiudica le procedure giudiziarie nazionali».

            L’ art. 3 dell’allegato A della delibera 173/07/CONS prevede invece quanto segue:

«1.      Per le controversie di cui all’articolo 2 comma 1, il ricorso in sede giurisdizionale è improcedibile fino a che non sia stato esperito il tentativo obbligatorio di conciliazione dinanzi al Co.re.com [Comitato regionale per le comunicazioni] competente per territorio munito di delega a svolgere la funzione conciliativa, ovvero dinanzi agli organi di risoluzione extragiudiziale delle controversie di cui all’articolo 13.

2.      Ove il Co.re.com territorialmente competente non sia titolare della delega di cui al comma 1, il tentativo obbligatorio di conciliazione dovrà essere esperito dinanzi agli organi di cui all’articolo 13.

3.      Il termine per la conclusione della procedura conciliativa è di trenta giorni decorrenti dalla data di proposizione dell’istanza; dopo la scadenza di tale termine le parti possono proporre ricorso giurisdizionale anche ove la procedura non sia stata conclusa».

            L’interpretazione della fattispecie da parte dell’Avvocato Generale si fonda, oltre che sull’esegesi testuale delle norme comunitarie, sul principio comunitario del “diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva”.

            Dopo aver infatti sottolineato che la normativa comunitaria raccomanda procedure “trasparenti”, “semplici” e “poco costose”, finalizzate ad un’“equa” e “tempestiva” risoluzione delle controversie, l’A.G. fa subito presente come, in ogni caso, l’articolo della direttiva comunque non pregiudichi le “procedure giudiziarie nazionali” e dato che “il requisito […] [della] condizione di ricevibilità di un ricorso rientra nell’ambito della regolamentazione delle procedure giurisdizionali degli Stati membri, la questione non trova quindi esaustiva regolamentazione nella direttiva 2002/22” (punto 29 concl.). Pertanto, conclude l’A.G. sul punto, “se la risoluzione extragiudiziale delle controverse soddisfa i criteri di cui all’art.34 della direttiva 2002/22, vale a dire se essa è trasparente, semplice e poco costosa, allora la stessa direttiva non osta alla configurazione di una risoluzione obbligatoria delle controversie” (punto 30 concl.).

            Nel caso di specie, allora, dato che la procedura innanzi al Co.Re.Com è gratuita e che la competenza del Co.Re.Com (ovvero di altri organismi di conciliazione) è stata disposta con disposizione di Legge, tali requisiti rispettano certamente le previsioni di cui alla direttiva comunitaria.

            Ma ritorniamo al ‘principio di effettività’ della giurisdizione.

            Dopo aver constatato che, effettivamente, “un ricorso giurisdizionale è irricevibile nel caso di mancato esperimento” del tentativo di conciliazione, che diviene pertanto formalmente obbligatorio prima di interessare l’Organo giudicante, l’A.G. ammette come “in questo modo viene posto un ulteriore ostacolo all’accesso alla tutela giurisdizionale” che diviene, nei fatti, “una limitazione dell’accesso alla tutela giurisdizionale”. “Di conseguenza”, conclude l’A.G., da questo punto di vista “sussiste una violazione del principio della tutela giurisdizionale effettiva” (punto 42).

Tuttavia, specificano le conclusioni, “il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva non si figura come prerogativa assoluta” ma può, al contrario, “soggiacere a restrizioni”, purché queste corrispondano ad “obiettivi di interesse generale” e non costituiscano, “rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti”.

Nel caso di specie, osserva quindi l’A.G., “in definitiva, tra lo scopo perseguito di una soluzione della controversia più rapida, con costi più contenuti e funzionale agli interessi[,] e i possibili svantaggi dell’obbligo di esperimento di una procedura di conciliazione obbligatoria[,] non sussiste alcuna sproporzione manifesta”, anche perché “si deve concordare con il governo italiano che una procedura di composizione extragiudiziale semplicemente facoltativa non sarebbe efficace tanto quanto una procedura obbligatoria”…

Da qui, conclude l’A.G., la procedura obbligatoria approntata dal governo italiano apparirebbe conforme all’art.34 Dir. 2002/22/CE.

Ma su tale concluso si rendono necessarie le seguenti riflessioni:

a)      Nell’interesse di chi deve considerarsi ‘opportuna’ una certa procedura? Nell’‘interesse generale’, ovvero nell’interesse esclusivo dei consumatori, destinatari specifici della direttiva? Sembra che tale importante specificazione non venga sufficientemente affrontata dall’Illustre A.G.

E soprattutto, può davvero l’interesse del consumatore essere contratto in rapporto all’interesse contrario di non essere soggetto passivo di un’immediata azione giudiziaria, per evitare un contenzioso ed abbassare i propri costi di amministrazione? Di fatto, eccezion fatta per i provvedimenti d’urgenza ex art.700 C.p.c., che pacificamente non abbisognano di tentativo di conciliazione, l’azionabilità di ogni controversia viene rimandata di almeno 30 giorni…

b)      In ogni caso, perché, se tale procedura dovrebbe agevolare una “efficace” e celere risoluzione delle controversie, non renderla facoltativa, nell’interesse, ancora una volta, del consumatore, che sarebbe (dovrebbe essere) libero di scegliere (e capire da solo) l’opportunità di intraprendere la strada che ritiene più opportuna?

Si dirà, a questo punto: ma la procedura, essendo gratuita, permette proprio la celere e ‘gratuita’ possibilità di avere un confronto con la controparte e far valere, innanzi ad un Collegio, le proprie ragioni senza spese di procedura e di difensori. Ma a questo, sarebbe agevole replicare che

c)      Ammessa che quella della ‘gratuità’ e della self-defence sia una strada effettivamente produttiva per la reale difesa dei diritti del consumatore – utente (che di fatto, si trova come controparte sempre e comunque un legale professionista della Società convenuta…), in ogni caso, in assenza di accordo conciliativo, si ritrova puntualmente obbligato ad esperire una ordinaria causa civile, con tutti i condizionamenti economici del caso (costi procedura, spese legali, ecc. ecc.)…

Meglio e più lungimirante sarebbe stato, invece, prevedere un rito processuale speciale, celere e senza spese di procedura iniziali (come quello del Lavoro, operativo da oltre 35 anni…) che avrebbe rappresentato da un lato uno strumento concreto e sostanziale di tutela giudiziaria degli interessi dei consumatori, e dall’altro avrebbe obbligato le Società di Telecomunicazioni a rispondere sempre e comunque innanzi ad un’Autorità giudicante dello Stato.

            Verificheremo all’esito della decisione della Commissione l’eventuale valutazione di tali importanti punti.

Dal sito della Commissione Europea:

Dopo aver annunciato un giro di vite contro le pratiche ingannevoli per i consumatori, l'UE ha condotto un'indagine a tappeto su oltre 300 siti che offrono servizi per cellulari.

Completiamo l'intervista alla Coordinatrice dell'OIL Barbara Murray.

Quali sono le principali tematiche da affrontare per favorire l'inserimento delle persone disabili?

Barbara Murray: Sono quelle sottostanti la povertà, di bassi tassi di di partecipazione alla vita attiva e di lavoro, oltre che delle disparità salariali evidenti nel mondo intero. L'accesso all'educazione e la formazione a qualifiche ricercate sul mercato del lavoro sono le prime tematiche da affrontare. Per l'UNESCO, nei paesi in via di sviluppo, più del 90 per cento dei bambini portatori di handicap non sono scolarizzati, ciò che li svantaggia quando si tratta di di integrare dei programmi di formazione qualificante, di essere in competizione sul mercato del lavoro per ottenere un impiego, o di aprire una piccola impresa vitale. In oltre, ambienti fisici e tecnologie di comunicazione inaccessibili impediscono alle persone disabili di lavorare in rapporto di eguaglianza con gli altri. E del tutto naturalmente, le false credenze in ordine alle attitudini ed alle capacità di lavoro dei disabili, oltre agli aspetti negativi che le accompagnano, portano spesso alla discriminazione in materia di assunzione e promozione, ed alla difficoltà di conservare il proprio lavoro da parte di un lavoratore diventato disabile.

Al di là dei bambini, qual è l'impatto della crisi sulle donne disabili?

B.M.: Tra i disabili, gli uomini hanno quasi il doppio di possibilità di trovare un lavoro, rispetto alle donne. Per esempio, nei paesi dell'Unione europea, il 49 percento delle donne disabili e il 61 percento degli uomini disabili lavorano, rispetto al 64 percento delle donne non disabili. Nella Repubblica della Corea il 20,2 percento delle donne disabili ed il 43,5 percento degli uomini disabili hanno un lavoro, contro il 49,2 percento delle donne ed il 71,1 percento degli uomini validi.

Qual è il ruolo dell'O.I.L. per ciò che riguarda la crisi e la disabilità lavorativa?

B.M.: Il Patto mondiale del Lavoro dell'O.I.L., adottato consensualmente tra i lavoratori, i datori di lavoro e i governi nella Conferenza internazionale del Lavoro nel giugno 2009, costituisce una buona rotta per la ripresa – a livello locale, nazionale e mondiale – con una rinnovata ricerca di una mondializzazione giusta e durevole. Il Patto si fonda sull'Agenda dell'O.I.L. per il lavoro decoroso che associa lavoro, diritti sul lavoro, protezione e dialogo sociale. Contribuerà anche a colmare il fossato delle ineguaglianze tra uomini e donne disabili e validi in periodi di rallentamento dell'economia, oltre a partecipare alla coesione sociale ed alla stabilità.

Quali sono le misure prese dall'O.I.L. per colmare questo scarto tra le persone valide e quelle disabili?

B.M.: La maniera più semplice per rispondere a questa domanda è di dire che adottiamo un duplice approccio. Il primo implica dei programmi e delle iniziative specifiche in favore della disabilità a livello di singolo paese, finalizzato a superare inconvenienti o ostacoli particolari che subiscono certe persone disabili. Il secondo approccio si sforza di garantire che le persone disabili siano integrate nei servizi e nei programmi convenzionali in materia di formaizone profesisonale, di impiego, di sviluppo dell'impresa e della microfinanza.

Sino a che la piena integrazione e l'uguaglianza di possibilità e di trattamento non diverrà una realtà per tutti i disabili a prescindere dalla loro tipologia, il doppio approccio è indispensabile. In entrambi questi approcci, noi agiamo grazie alla ricerca, all'accumulo di conoscenze sulle buone prassi, alle azioni di rivendica, al rinforzo delle capacità e dei servizi di cooperazione tecnica. Il nostro lavoro consiste anche a comunicare con i media, più specificamente a condividere i risultati delle nostre esperienze acquisite grazie alla ricerca ed alle lezioni apprese sul campo. Abbiamo ancora molto cammino da fare ma siamo convinti che lavorando con i governi, con le parti sociali, con le agenzie della società civile e con le organizzazioni di persone disabili nel mondo, insieme, possiamo fare la differenza.

Trad. Avv. Antonio M. Polito

Dal sito dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro (O.I.L.):

Le persone disabili rappresentano il dieci percento della popolazione mondiale. Spesso esclusi e marginalizzati, i disabili sono particolarmente vulnerabili in tempo di crisi. A questo proposito, l’attuale crisi economica mondiale è ancora più preoccupante. […] L’OIL ha intervistato Barbara Murray, specialista principale delle questioni della disabilità in seno all’OIL, sull’importanza della considerazione delle persone disabili nelle misure di risposta alla crisi.

Qual è stato l’impatto della crisi sulle persone disabili?

Barbara Murray: Esistono pochi dati mondiali affidabili sulle persone disabili in tempo di crisi, pertanto dobbiamo attenerci ai reportage fatti da alcune prime pagine di giornali. Esse mostrano che il numero di lavoratori disabili impiegati si riduce, che le risorse pubbliche per i programmi sulla loro impiegabilità ed il loro lavoro hanno delle restrizioni, e che la domanda di prodotti che escono da imprese che impiegano lavoratori disabili può diminuire. Tutto ciò interviene su mercati del lavoro nei quali gli uomini e le donne disabili sono già in posizione di inferiorità, con delle percentuali di disoccupazione più elevati e dei livelli di attività più deboli che le persone non disabili. La crisi economica attuale mette in luce gli ostacoli con i quali si confrontano i disabili e pone al centro delle preoccupazioni la necessità di uno sviluppo durevole e che non esclude nessuno.

Ci può fornire qualche esempio concreto?

BM: E’ stato riportato che in Giappone le imprese hanno soppresso circa 2.800 posti di lavoro di disabili l’anno scorso, il numero maggiore da sei anni. In Australia, l’abbassamento del PIL ha comportato delle riduzioni sensibili nelle spese federali devolute ai programmi che preparano le persone disabili al lavoro. Un recente studio americano sul segmento della disabilità nella sicurezza sociale, dimostra che il numero di disabili che depositano delle domande ha raggiunto una soglia superiore ai 2,3 milioni nel 2008, dato che riflette in maniera essenziale la diminuzione dei loro stipendi. Questi sono gli esempi che abbiamo potuto verificare – ne esistono molto probabilmente numerosi altri.

Esiste dunque un legame stretto tra disabilità e povertà?

BM: La disabilità è al tempo stesso una causa ed una conseguenza della povertà. I legami tra povertà e disabilità sono largamente riconosciuti. Le Nazioni Unite stimano che l’80 percento delle persone disabili dei paesi in via di sviluppo vivono nella povertà. Circa il 20% dei poveri nel mondo ha un handicap, secondo la Banca Mondiale. In più, nei paesi in via di sviluppo, molte persone disabili vivono in zone rurali dove l’accesso alla formazione, alle offerte ed ai servizi per l’impiego è limitato. Le persone disabili hanno meno possibilità di conseguire un impiego che non le persone sane. Rischiano così di guadagnare proventi inferiori a quelli delle persone senza handicap.

Trad. Avv. Antonio M. Polito - fine parte I

Dal sito dell'Associazione Bancaria Italiana (A.B.I.).
ABI: Accordo con le Associazioni dei Consumatori sul nuovo “Conto Corrente Semplice”.
Siglata intesa tra l’Associazione bancaria e tutte le Associazioni dei consumatori riconosciute a livello nazionale sulle caratteristiche del nuovo “Conto Corrente Semplice”, il prodotto previsto da Banca d’Italia per far fronte alle esigenze di base dei consumatori e favorire l’inclusione finanziaria
Firmato l’accordo sui contenuti del “Conto Corrente Semplice”, lo strumento disegnato sulle esigenze di base dei consumatori che, attraverso il pagamento di un canone annuo fisso onnicomprensivo, consentirà di usufruire di un numero determinato di operazioni e di tipologie di servizi. L’intesa è stata siglata oggi a Roma, tra il Presidente dell’ABI, Corrado Faissola, e tutte
le Associazioni dei consumatori che fanno parte del Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli Utenti (Cncu), dopo una serie di incontri.
L’intesa segue le indicazioni di Banca d’Italia che all’interno delle nuove Istruzioni in materia di “Trasparenza delle operazioni e dei servizi bancari e finanziari” ha richiesto all’ABI e alle Associazioni dei consumatori di indicare, entro il 31 ottobre, gli elementi distintivi del nuovo “Conto Corrente Semplice”. Le caratteristiche del prodotto, che potrà essere offerto facoltativamente dalle banche, saranno stabilite da Banca d’Italia sulla base dell’accordo odierno.
L’obiettivo è mettere a disposizione di tutti i cittadini un efficace strumento per favorire l’inclusione finanziaria di circa 8 milioni di consumatori italiani e agevolare l’accesso ai servizi bancari, specialmente delle fasce di clientela più deboli, quali i protestati, gli immigrati, i soggetti senza storia creditizia.
Il “Conto Corrente Semplice” prevede, in particolare:
• un canone annuo onnicomprensivo e un tasso di interesse creditore fissati dalla banca;
• due distinte offerte a seconda che le operazioni siano eseguite allo sportello o online;
• un’elevata comprensibilità del prodotto grazie alla coincidenza tra canone onnicomprensivo
del prodotto e Indicatore Sintetico di Costo riportato nella documentazione informativa: il numero di operazioni e la tipologia dei servizi corrisponde infatti al profilo tipo di utilizzo.
Relativamente al numero di operazioni e alla tipologia dei servizi inclusi nel canone del “Conto Corrente Semplice”, non è prevista nessuna spesa, onere o commissione, all’infuori del canone stesso e degli oneri fiscali previsti per legge.
A margine dell’accordo l’ABI ha dichiarato che sosterrà la richiesta al Ministero dell’Economia e a tutti i soggetti interessati di una proposta finalizzata all’abolizione dell’imposta di bollo per il “Conto Corrente Semplice”, con l’obiettivo di rendere questo nuovo strumento ancora più conveniente e favorire ulteriormente, dunque, gli obiettivi generali di inclusione finanziaria.
Roma, Palazzo Altieri, 28 ottobre 2009.

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